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罗知 | 作者     管妮娜 | 编辑     董实忠、王光艳 | 主编

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摘要：好的营商环境就是生产力。近年来，武汉市出台了一系列举措持续优化营商环境，并取得了比较好的成效，在2020年全国营商环境排名中武汉市进入全国标杆城市。但同时，武汉市的营商环境也存在一些问题，突出反映在民营经济质量不高、企业获得感不强等方面。本文从干部思想意识、政务服务体制机制、政企鸿沟、法治意识等多个维度对武汉市营商环境建设过程中的短板进行了分析，并提出了相应的政策建议。

经过改革开放40多年的努力，我国已经从低收入国家迈向了中等收入国家，转入高质量发展阶段，但仍然面临很多新的矛盾和挑战。特别是此前支撑中国高速增长的几大动力均有不同程度的减弱，例如，劳动力成本不断攀升、人口红利的消失、各种形式的贸易保护主义重新抬头，这些因素都导致未来中国经济增长已经从高速增长阶段进入了新常态。同时，创新能力的不足、经济活力的不足，成为制约经济发展的重要因素。

要调动创新动能和经济活力就需要创造良好的营商环境、大力发挥民营经济的作用。这是因为，在改革开放40多年的历程中，民营经济的发展不仅极大地促进了生产力发展，提高了人民生活水平，而且民营经济绩效高（甚至在多数时间也不低于外资企业）、创新实力强、研发投入高，尤其是近年来民营经济几乎主导了新兴产业的发展，表现出极大的活力和创造力。

为了促进民营经济的发展，武汉市积极对标全国先进城市，围绕优化营商环境的重点领域和关键环节，大幅压缩审批时间、环境、成本和申报材料，深入推进改革创新和制度建设，不断提高政务服务效能，对营商环境的改善起到了积极的推动作用。但不可否认，目前武汉的营商环境仍然有较大的提升空间，尤其是如何将营商环境的建设从以简政放权为主的1.0版本升级到以提高企业获得感为主的2.0版本，还有很多值得思考和探索的环节。

为此，本文将总结武汉市在营商环境优化上取得的成绩，梳理在营商环境建设上存在的短板，并对未来武汉进一步优化营商环境提出政策建议。

一、武汉市优化营商环境取得的成绩

近年来，为优化营商环境，武汉市出台了一系列举措。2018年9月，《武汉市人民政府关于进一步优化营商环境的意见》正式出台；2019年4月，《武汉市深化政务服务“马上办网上办就近办一次办”实施方案》正式实施，当月《武汉市优化营商环境工作推进方案》也正式实施。2020年，武汉市政府发布了《关于进一步优化营商环境的意见》，聚焦营商环境中的难点、痛点，致力于补齐武汉市营商环境中的短板弱项，树立“店小二”服务理念，全面提升政务服务能力和效率。

目前，武汉市已经形成了“前台一口受理、后台分类审批、限时办结出件、全程电子监察”的审批服务模式，市区两届政务服务事项“马上办”占比72.7%、“网上办”占比98.6％、“就近办”占比89.6％、“一次办”占比98％。全市的工程项目审批时间、接入水电气时间、进出口货物通关时间大幅压缩，不动产登记事项1日内办结率达到86％。同时，政府还通过设立市级集中采购电子交易平台完善采购体制机制，通过建设知识产权保护中心、知识产权快速维权中心、知识产权法庭创新知识产权保护体制机制，通过出台《武汉市中级人民法院破产案件审理工作指引》《武汉市多元化经济纠纷促进条例》《关于在商事审判中依法加强对中小投资者保护的意见》等文件打造公平正义的法治环境。

在全市各级政府的努力下，《中国营商环境报告2020》中武汉被评为中国营商环境示范引领标杆城市，在18个一级指标的评分中，武汉的14个一级指标得分进入全国前十，其中“知识产权创造、保护和运用”排名第4，“市场监督”“包容普惠创新”排名第6，其他11项指标排名第7至第10，见表1，可以说全市营商环境处于全国前列。

二、武汉市优化营商环境中存在的问题

虽然从各类营商环境的排行榜单来看，武汉市在副省级城市中排名靠前，但武汉市民营经济质量不高、企业获得感不强，充分暴露出营商环境的建设中还存在诸多问题。

（一）民营经济质量不高

优化营商环境的最终目的是激发市场主体活力，由于民营经济（包括私营企业和个体户）在市场主体中的占比很高，因此，民营经济的活力是营商环境优化成效的最直接反映。截至2019年12月底，武汉市市场主体数达到130.1万户，民营企业51.7万户，个体户73.9万户，民营经济增加值占GDP比重为42.9％。主要分布在批发零售、租赁和商务服务业、建筑业等。虽然武汉市的市场主体数量较多，但是个体户占比过高，民营企业户数仅占市场主体户数的38.45％，远低于深圳（62.33％）、广州（56.07％）、北京（66.56％）等城市。而且，武汉市中小民营经济中传统产业比重较大，以批发零售、租赁和商务服务业、建筑业、房地产业、交通运输、仓储和邮政业、居民服务业和住宿餐饮业为主。

更为重要的是，武汉市中小民营经济的创新能力不强、发展质量不高。在工信部发布的4762家专精特新“小巨人”企业名单中，武汉市仅有49家企业入选，在全国排名第18，落后于周边长沙（69家）、郑州（63家）、合肥（61家），更远落后于宁波（182家）、成都（98家）、青岛（97家）等城市。不仅如此，民营经济中也缺少龙头企业，入围“2020中国民营企业500强”的武汉企业只有13家，且6家为建筑业企业和房地产开发企业，5家涉及商贸物流企业，大部分企业排名在300名开外。

（二）企业获得感不强

虽然各类营商环境的评比排行榜很多，但是营商环境指标的计算方法与企业的主观感受评价方式存在不小的差异。营商环境可以分为政务环境、市场环境和法治环境。其中政务环境比较容易进行定量度量，市场环境和法治环境则只能定性分析，但后面两者更加贴近于企业的获得感。

以世界银行的《营商环境报告》为例，该报告中公布了10个一级指标下的二级指标和三级指标分解。根据各类分级指标，可以将10个一级指标分为两大类：一类是主要依靠定量分析的一级指标，包括开办企业、办理建筑许可、获得电力、登记财产、纳税和跨境贸易。这类指标主要根据办理时间、办理环节和办理成本来度量。第二类是依赖定性分析的一级指标，主要包括获得信贷、保护中小投资者、执行合同、办理破产。如果从营商环境的内涵来对这些一级指标进行分类，则可以发现依靠定量分析的一级指标主要是营商环境中的政务环境指标，而依赖定性分析的指标则主要是营商环境中的市场环境和法治环境指标。

《2020年营商环境报告》显示，我国营商环境排名提升至31名，而2006年时中国还在百名之外（见图1）。可以说，短短十几年间，中国优化营商环境取得了巨大成效。然而当我们拆分世界银行营商环境指标时（见图2），就可以发现，2020年我国营商环境中得分较高的指标分别是开办企业、获得电力、跨境贸易，这3项一级指标的分数均超过85，且开办企业和获得电力的分值高达94和95，可以说已经达到世界顶尖水平。而分值提高最快的两项分别是办理建筑许可和获得电力，三年内分别提高了36分和29分，跨境贸易和保护中小投资者也提高了16分。这些得分较高或者提升较快的都是与政务环境相关的、可定量度量的指标。但是，与市场环境和法治环境相关的获得信贷、执行合同和办理破产等指标，在2018—2020年期间几乎没有多少改善，分别仅提高0分、2分和6分。

因此，仅凭借营商环境指标来判断一个地区的营商环境，很可能与企业的获得感存在较大的差异。2021年上半年，笔者在武汉市内开展了企业获得感的调查，调研结果显示超6成企业认为获得感一般、较差或很差。企业普遍对政务环境的满意度较高，但是对市场环境、法治环境的满意度较低，且近6成企业认为政府服务意识较弱或很弱。这也说明了近年来武汉市政务环境的改善比较明显，但是决定企业获得感的市场环境和法治环境还有很大的提升空间。

（三）武汉市优化营商环境建设中的短板

１．思想上不够解放

武汉市的国有企业、大型企业占GDP比重一直较高，导致产生了发展的路径依赖。一些公务人员认为只有国有企业、大型企业才是经济稳定的基本盘，只要服务好它们，辖区经济就可以实现长足发展。而民营经济、中小企业固定资产投资少、税收贡献低，民营企业不是“自己人”。因此，部分领导干部在思想上并不重视民营经济的发展工作。

同时，政府部门花费大量精力招商引资，辖区内企业的发展却鲜有人问津。很多辖区以招商引资作为头号工程，大量的政策优惠和扶持措施只针对外来企业。即使有优惠政策面向本地企业，往往又门槛太高。一些发展较快的高新技术企业也面临政府扶持不足、政策优惠落地慢甚至不落实、缺少应用场景等问题，一些企业搬迁到其他城市。

在基层工作人员的层面上，基层工作人员没有为中小企业主动服务的动力。中小企业和民营经济发展得好，既不能提高他们的收入，也无法加速他们的晋升，他们办理业务出错或者执法不严反而会影响工作业绩。因此，很多基层工作人员对待企业以监管为主而不是以服务作为工作宗旨，而且往往以完成甚至超额完成上级安排的任务指标为原则，办事机械，更谈不上敢担当、有作为。很多基层干部也不懂得对待中小企业民营经济需要“放水养鱼”。民营企业和中小企业单体规模小、税收贡献率不高，再加上一些民营企业的经营确实有不规范之处，一些基层工作人员甚至对待民营企业、中小企业是“攫取之手”“严管之手”。

２．政务服务体制机制不适应民营经济的发展

市级层面缺少统筹中小企业民营经济发展的领导小组，也缺少中小企业服务局等类似管理机构（广东省、浙江省等地区均有设立）。中小企业民营经济的发展政策和监管执法涉及发改委、财政局、经信局、商务局、科技局、市场监管局、工商联、税务局、海关等多个部门，这样的多头、多部门涉企政务服务体制机制不适应民营经济、创新经济的发展。

国有企业、大型企业与中小民营企业与政府的相处模式存在很大差别。大型企业和国有企业由于数量少，再加上地方政府重视，能够与政府频繁接触，从而产生强关系社会网络。很多国有企业的负责人还是直接由政府任命，由此又产生了政治关联。大型企业和国企与地方政府之间的强关系可以帮助他们解决企业面临的各类问题。另外，大型企业、国有企业往往实力雄厚、人手充足，特别是国有企业，其建立的一整套行政体系几乎与政府无异。这类企业在办理不同事项时即使需要同时与多个政府部门打交道，也几乎都可以找到相应的专职人员去对接和处理。因此，武汉市现行的多头、多部门涉企政务服务体制机制在服务大型企业、国有企业时并没有形成太多的障碍。

相反地，中小民营企业数量众多，且政府不会主动、也没有精力与它们建立稳定的强关系，只有依靠企业主动去联系政府各个部门。即使中小民营企业与某个部门或者办事机构比较熟悉，也难以在整个政府行政链条上都建立起较强的社会关系网络。而且，为了压缩成本，中小民营企业普遍将多个管理部门合并，一个员工可能要完成诸多不同的任务。很多中小民营企业连现代化企业制度都没有建立，尚缺乏经营管理和战略管理专业人员，更无力安排专门的人员对接不同政府部门。

可以说，在对接政府部门时，大型企业和国有企业是全能的，而中小民营企业最多只能在整个行政链条上找到少数部门争取帮助。因此，很多中小民营企业在碰到问题时，要么是苦于没有门路，只能听天由命；要么就是处处都需要找熟人、托关系，疲惫不堪。

３．政府和市场主体之间存在鸿沟

在多次企业调研中，笔者发现武汉市的中小民营企业普遍存在三个问题：第一，企业难以获取政府的信息，特别是各种政策信息；第二，企业即使可以获取政府公布的政策信息，也缺少能力进行政策匹配，即企业无法解读政策；第三，企业在遇到困难时没有与政府沟通交流的平台，不知道找哪个部门、通过什么渠道解决问题。这些难题导致很多中小企业、民营企业在经营过程中办事成本高、难度大、获得感低，这不仅影响到企业的发展壮大，而且也对武汉的营商环境造成了负面的影响。

政府的规模是有限的，在面对上百万的市场主体时，如果没有强有力的抓手，即使政府想服务企业也难以实现。虽然市场中有很多会计师事务所、财务公司、投融资公司、金融中介、律师事务所、管理咨询公司、劳务外包公司，但是这些企业提供的是标准化服务，或者说是企业经营的必需品服务。就企业调研的情况来看，中小民营企业最需要的是优惠政策获取、解读、困难反馈、与政府沟通交流、市场对接等，这些服务多是个性化的。从事这些服务工作的组织需要既了解企业的运营，又有能力与政府对接、沟通，目前缺乏有效的中国组织去填充武汉市政府与企业之间的鸿沟。

４．法治意识不足

在谈到营商环境的法治环境时，很多人的理解事实上是“法制环境”而非“法治环境”，很多相应的政策也是围绕着公检法系统和市场监管系统展开的。但“法制”和“法治”其实有非常大的区别。我国学界很早就对这两个概念展开了非常充分的讨论。李步云先生在1982年撰写的《法治概念的科学性》中指出，“法制”不能代替“法治”。首先，法制是法律制度的简称，而法治是相对于人治的概念。其次，国家的长治久安不仅在于是否有一个健全的法律制度，还在于这些法律是否得到切实的遵守和尊重。再次，任何一个国家在任何一个时期都有法律制度，但不一定是实行法治。

因此，市场的法治环境建设不应该局限于公检法和市场监督系统，而应该包括提高整个政务体系在运行的过程中的规则感和契约精神，包括政府应该在与企业沟通、签订合同和处理问题时，能够反复斟酌细节、堵住漏洞，而不是习惯于事后发现了问题，让企业托关系、找熟人；政府应该尽可能地公开政策、细化政策、减少自由裁量权，而不是让企业花费大量的时间和精力与相关部门讨价还价；无论领导干部如何更替，政府的办事规则、行为准则不应该发生任何的变化等。但是在企业调研的过程中，自由裁量权大、新官不理旧账、招商引资落地难、政策不公开不透明等问题在武汉市时有发生，这说明很多政府部门和基层办事人员的法治意思比较薄弱。

三、武汉优化营商环境的展望

“十四五”期间，武汉将加快建设以全国经济中心、高水平科技创新中心、商贸物流中心、国际交往中心、区域金融中心等功能为支撑的国家中心城市，这一宏伟目标的实现离不开充分激发市场主体的活力，特别是民营经济、中小企业的活力。目前，市场主体对武汉市的政务环境满意度很高，但是对市场环境、法治环境的评价不尽如人意。因此，武汉市优化营商环境的建设工作可以说任重道远，其中最关键的是能否在继续提升政务便利度的同时实现营商环境优化的转型升级，即如何切实提升企业获得感。笔者的主要建议如下：

第一，通过激励和约束机制倒逼领导干部思想意识解放。在对基层政府（区、街道）进行考核时，将市场主体数量增长和营商环境作为主要考核指标，并层层分解，提高考核权重，让各级政府部门能够自上而下地重视民营经济、中小企业的发展。将政府工作人员的年终绩效与辖区市场主体增长速度、民营经济发展挂钩，增加公务人员的年终考核绩效激励，为主动服务中小民营企业的基层工作人员提供更快的晋升通道，使基层公务人员的工作目标与全市发展目标协调一致。在对公务人员违法行为进行严肃问责的同时，也需要对敢于担当、敢于负责的公务人员特别是基层公务人员给予奖励和激励。为担当者担当，为负责者负责，让广大干部敢于放开手脚为企业服务。

第二，健全推进中小企业民营经济发展的体制机制。在市级层面成立中小企业、民营经济的统筹主管部门，为中小企业民营经济的发展制定针对性的政策和指导意见，并提供政策实施的机构保障。设立中小企业服务局，统筹涉及中小企业民营经济管理的各个部门的相关工作，打破部门之间分割式的治理模式，让企业办事碰到困难只找一个部门、只跑一次。

第三，构建“政府—社会化服务机构—中小企业民营经济”三位一体的新型服务格局。加大政府对行业协会、商会、园区、孵化器的投入和扶持，将社会化服务机构作为政府对接中小企业民营经济的窗口，为中小企业民营经济的发展提供支持和服务。鼓励企业进园区、加入行业协会和商会，通过政府购买服务的方式，试点行业协会、商会、园区、孵化器协助政府为民营企业提供政策宣传、政策辅导、优惠政策申请辅导、职业培训、市场对接、技术创新供需对接、企业意见建议的搜集和反馈等工作。

第四，畅通“企业直通车”，建立常态化征求意见机制，促进政企良性互动。在“企业直通车”平台上整合各个职能部门和辖区政府，建立企业诉求集中受理、自动交办、分级督办、限时反馈、企业评价的工作流程和一条龙全程办理工作链条。做到企业提出的问题有求必应、件件落实，定期公布各个职能部门、辖区的办理情况，并予以排名。在经济社会发展和产业发展规划、年度经济工作部署、重要改革举措和涉企政策、重要涉企法律法规的制定过程中，充分听取民营企业代表人士的意见和建议。

第五，加大政务公开力度、加强公平竞争审查制度，减少政府自由裁量权。对各类行政法规、规章、规划、统计信息、预算决算报告、行政收费项目、招投标事项、行政许可等进行公开。尤其是要加强对各级政府发布的优惠政策、补贴政策、减免税政策和土地政策等政策的公开。对获得各类政策优惠、补贴、减免税的企业进行公示，从源头上防止腐败，增加政府公信力。加大招投标改革的力度，完善招投标程序监督与信息公示制度，破除在招投标过程中对中小企业的隐性歧视。在政府招投标过程中，设定一定比例用于支持本地高新技术企业和中小企业，并严格落实。减少各类选择性政策、特惠性政策，增加普惠性政策，减少政府自由裁量权。各项政策都不应该针对特定的企业或者个人，而是应该面向某产业的所有企业或所有消费某商品的经济主体进行补贴或优惠。尽量淡化各类优惠和补贴政策的所有制取向，同时进一步简化优惠的审批手续，推进各类优惠政策的落实。对于必须的选择性政策和特惠性政策，也需要尽可能地在政策制定过程中将优惠政策分级分档，让企业可以对号入座，减少政府自由裁量权。

第六，强化政府部门的法治意识、诚信意识和规则意识。建立健全政务和行政承诺考核制度，加大对民营企业承诺的事项履约兑现力度，对合法依规的承诺限期兑现。对因形势变化导致承诺不能按期兑现的，及时制定可行的替代方案。坚决纠正一些政府部门拖欠民营企业款项的问题。以政府诚信的提升稳定民间投资和企业发展预期。建立健全政策跟踪落实制度，邀请中小民营企业家参与政策的催办督办、组织协调和情况反馈，对涉企政策落实情况开展第三方评估。制定统一的行政涉企检查事项清单，规范涉企执法事项，完善涉企执法检查方式和程序，严格规范涉企执法检查行为，避免简单执法给企业的正常经营带来不良影响。

*原文发表于《武汉社会科学》2021年第2辑

作者简介：

罗知，教授，武汉大学经济系主任，武汉大学中国新民营经济研究中心主任，亚洲开发银行研究顾问，研究方向为发展经济学、制度经济学、国际经济学等。

关键词： 武汉 成效 环境